Vigilanz-System (Vigilance System) für Medizinprodukte

Welche regulatorischen Anforderungen Hersteller erfüllen müssen, wie sich ein Vigilanz-System von einem System für die Post-Market Surveillance unterscheidet und wie Firmen ein Vigilanz-System schnell und gesetzeskonform aufbauen und betreiben, erklärt dieser Beitrag.

1. Definition und Ziele der Vigilanz

Weltweit gelten gesetzliche Anforderungen an die Überwachung von Medizinprodukten im Markt. Damit sollen der Gesundheitsschutz und die Sicherheit von Patienten, Anwendern und Dritten gewährleistet bzw. verbessert werden. Ein wichtiger Aspekt ist dabei die Vigilanz. In einigen Rechtsbereichen, z. B. in den USA, spricht man von „adverse event reporting“. 

Auch die Medizinprodukte-Verordnung MDR stellt umfangreiche Anforderungen an Vigilanz-Systeme. Sie definiert zwar den Begriff „Post-Market Surveillance“, aber nicht, was sie unter „Vigilanz“ versteht. Indirekt findet sich eine Definition in der inzwischen veralteten und überholten MEDDEV 2.12/1 (dazu später mehr):

Angelehnt an die globale IMDRF-Leitlinie, nennt das MEDDEV-Dokument auch die Ziele eines Vigilanz-Systems, nämlich:
Den Schutz der Gesundheit und die Sicherheit (Safety) von Patienten, Anwendern und Dritten dadurch zu verbessern, dass man die Wahrscheinlichkeit verringert, dass ein (negatives) Ereignis noch einmal auftritt

2. Abgrenzungen

a) Abgrenzung von Vigilanz und Post-Market Surveillance

Der Schutz der Gesundheit und die Sicherheit von Patienten, Anwendern und Dritten sind auch das Ziel der „Überwachung nach dem Inverkehrbringen“ (engl.: Post-Market Surveillance). Allerdings verfolgen Vigilanz-Systeme und Systeme für die Post-Market Surveillance unterschiedliche Ziele:

• Die Vigilanz ist ein reaktives System, das auf Zwischenfälle reagiert.
• Hingegen muss die Post-Market Surveillance proaktiv erfolgen. (Die MDR definiert die Post-Market Surveillance mit dem Begriff proaktiv.)

‚Eine Verwechslungsgefahr besteht auch zwischen den Begriffen ‚Marktüberwachung‘ (Market Surveillance) und Überwachung nach der Inverkehrbringung‘ (Post-Market Surveillance). Für letztere sind, wie für die Vigilanz, die Hersteller zuständig. Die Marktüberwachung hingegen obliegt den Behörden.

Auch die MDR unterscheidet präzise zwischen Vigilanz, Überwachung nach der Inverkehrbringung und Marktüberwachung. In Kapitel VII widmet sie jedem Begriff eine eigene Sektion (s. Abb. 1). Ähnlich unterscheidet die FDA Post-Market Surveillance in 21 CFR 822 und Medical Device Reporting in 21 CFR 803.

b) Abgrenzung von Vigilanz in der Medizin

Der Begriff Vigilanz wird auch in der Medizin, beispielsweise in der Intensivmedizin verwendet. Hier hat er eine andere Bedeutung:

Die Vigilanz in der Medizin entspricht der Wachheit bzw. Aufmerksamkeit von Patienten bezeichnet. Eine verminderte Vigilanz reicht von einer leichten Benommenheit bis hin zur Bewusstlosigkeit.

Eine verminderte Vigilanz kann die Folge von Verletzungen insbesondere des Kopfes sein, von Medikamenten oder von neurologischen Erkrankungen.

Sowohl die Vigilanz in der Medizin als auch die Vigilanz bei Medizinprodukten haben ihren Ursprung im lateinischen Wort „vigilantia“, was als Fürsorge oder Wachsamkeit übersetzt werden kann.

Eine Vigilanzstörung in der Medizin ist ein medizinisches Problem, eine Vigilanzstörung bei Medizinprodukten ein rechtlicher Verstoß.

3. Regulatorische Anforderungen an die Vigilanz

a) EU

MDR

Im Gegensatz zu den alten Richtlinien hat die MDR ein einheitliches Meldesystem eingeführt mit EU-weit gleichen Bestimmungen. Somit entfällt unter der MDR die Pflicht zur nationalen Meldung über die jeweiligen landesspezifischen Datenbanken oder Meldewege. Stattdessen gibt es eine einheitliche „Meldeschnittstelle“ über die EUDAMED. Diese kann allerdings erst genutzt werden, wenn EUDAMED voll funktionsfähig ist. Bis dahin müssen Hersteller und sonstige meldepflichtige Akteure weiterhin die nationalen Verfahren durchlaufen.

Die Anforderungen an das Vigilanz-System finden sich in den Artikeln 87 bis 92 der MDR. Generell regelt das Vigilanz-System:

• Was muss gemeldet werden? (d. h. welche Art von Ereignis, z. B. schwerwiegende Vorkommnisse und Sicherheitskorrekturmaßnahmen im Feld)
• Wer muss melden? (d. h. welche Rolle oder welcher Wirtschaftsakteur)
• Wann muss gemeldet werden? (d. h. mit welchen Fristen)
• In welcher Form wird gemeldet?
• Welche Inhalte muss die Meldung enthalten?

Im folgenden Kapitel finden Sie dazu einen Vergleich mit den entsprechenden Anforderungen der FDA.

Zusätzlich regelt die MDR die Anforderungen an die nationalen Behörden bei der Analyse von Vigilanz-Daten und bei der Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden sämtlicher Mitgliedstaaten.

MDCG 2023-3

Die MDCG-Leitlinie aus dem Jahr 2023 mit dem Titel „Questions and Answers on vigilance terms and concepts as outlined in the Regulation (EU) 2017/745 on medical devices“ hat die bis dahin über viele Jahre anwendbare MEDDEV 2.12/1 abgelöst. In einem Q&A-Format liefert sie Hilfestellungen rund um das Thema Vigilanz.

So hilft das Dokument z. B. bei der Unterscheidung zwischen „incident“ und „serious incident“, der Interpretation der Meldefristen oder den generellen Meldekriterien. Für den Aufbau eines MDR-konformen Vigilanz-Systems sollten Hersteller und weitere Akteure dies unbedingt beachten.

MDCG 2024-1

Das MDCG-Dokument zur Vigilanz (MDCG 2024-1) ist nur sechs Seiten kurz. Ohne Einleitung, Wiederholung der regulatorischen Anforderungen und Referenzen bleibt sogar nur eine Seite. Diese Seite enthält ein Vigilanz-Formular.

Die MDCG (ähnlich wie damals die MEDDEV) empfiehlt die IMDRF-Codes für die Klassifizierung von „Incidents“ und „Medical Device Problems“. Das ist hilfreich, weil das zur Harmonisierung der Vigilanz-Prozesse beiträgt.

Nationale Gesetze und Verordnungen

Zusätzlich zur MDR können Mitgliedsstaaten erweiterte, nationale Anforderungen an die Vigilanz stellen. In Deutschland finden sich diese beispielsweise in der Medizinprodukte-Anwendermelde- und Informationsverordnung (MPAMIV). Die nationalen Anforderungen dürfen den Anforderungen der MDR allerdings nicht widersprechen. So gibt es in Deutschland ausschließlich zusätzliche Meldeanforderungen, in diesem Fall an die Anwender von Medizinprodukten. 

b) USA

Medical Device Reporting (21 CFR 803)

Part 803 des 21 CFR beschreibt Anforderungen an ein Verfahren zur Meldung von unerwünschten Ereignissen. Unglücklicherweise spricht die FDA hierbei von MDR Reportable Events, wobei dieser Begriff auch durch die EU-Medizinprodukteverordnung (MDR) belegt ist. Da sind Missverständnisse vorprogrammiert.

Auf keinen Fall sollten Hersteller, Importeure und Betreiber von Medizinprodukten die Anforderungen des Part 803 unterschätzen. Denn mangelhafte oder gar fehlende Verfahren zur Meldepflicht in den USA zählen zu den häufigsten Abweichungen bei FDA-Inspektionen.

Tipps zur Umsetzung der Anforderungen und zum Vermeiden von Abweichungen finden Sie weiter unten.

Reports of Corrections and Removals (21 CFR 806)

Die FDA verlangt die Meldung von sogenannten „corrections“ und „removals“, die den in der MDR geforderten Sicherheitskorrekturmaßnahmen im Feld ähneln. Sie dürfen nicht verwechselt werden mit den Recalls der FDA. Eine ausführliche Übersicht zu Rückrufen im FDA-Kontext und die Abgrenzung zum Part 806 finden Sie in diesem Artikel.

FDA-Guidance

Die FDA-Leitlinie „Medical Device Reporting for Manufacturers“ von 2016 liefert Herstellern und weiteren meldepflichtigen Personen auf über 50 Seiten umfangreiche Hilfestellungen für ein besseres Verständnis der Vigilanz-Anforderungen gemäß Part 803.

c) IMDRF/GHTF

Das International Medical Device Regulators Forum (IMDRF) hat Dokumente der nicht mehr bestehenden Global Harmonization Task Force (GHTF) übernommen. Sie enthalten vor allem globale Richtlinien für das Meldewesen (Webseite des IMDRF zu den Richtlinien zum Meldewesen).

Aufbauend auf den Arbeiten der GHTF beschäftigt sich das IMDRF mit der Kategorisierung von unerwünschten Ereignissen. So hat sie 2020 ein umfangreiches Vokabular mit zugehörigen Codes zu unerwünschten Ereignissen eingeführt, das kontinuierlich aktualisiert wird. Ziel ist es, negative Trends oder neuartige Risiken sowohl durch Hersteller als auch durch Behörden schneller erkennen und analysieren zu können.

4. Vergleich der Anforderungen EU und USA

Trotz der Harmonisierung durch das IMDRF existieren länderspezifische Unterschiede im Bereich der Vigilanz-Systeme. Dies zeigt schon der Vergleich der Definitionen eines meldepflichtigen Ereignisses gemäß MDR bzw. FDA.

a) Unterschiede bei der Definition

b) Weitere Unterschiede und Gemeinsamkeiten

In der folgenden Tabelle sind weitere Unterschiede und Gemeinsamkeiten dargestellt:

	EU	USA	Kommentar
Ist ein dokumentiertes Verfahren notwendig?	ja	ja
Was ist meldepflichtig?	– Schwerwiegendes Vorkommnis – Trends von sonstigen Vorkommnissen – Sicherheitskorrekturmaßnahmen im Feld (FSCA) – Vom Produkt ausgehende schwerwiegende Gefahr (auch nur bei Grund zur Annahme)	– MDR reportable event – Meldepflichtige correction/removal	– EU: FSCA sind in der EU auch dann meldepflichtig, falls die Maßnahme nicht spezifisch anwendbar auf die Produkte im Drittland – USA: Die FDA fordert im Gegensatz zur EU-MDR die Meldung von Ereignissen, die im Ausland stattgefunden haben, falls das entsprechende Produkt auch in den USA vermarktet wird und das Ereignis der Definition des MDR-Events entspricht. – USA: Die FDA fordert keine Trend-Meldung. – EU: Schwerwiegende Gefahr (engl. „serious risk“) ist leider nicht definiert in der MDR. Allerdings liefert das MDCG 2023-3 eine Interpretation.
Wer ist meldepflichtig? (behördliche Meldepflicht)	– Hersteller – Importeure – Händler – Anwender (kann national gefordert werden, in Deutschland beispielswese für berufliche/gewerbliche Anwender)	– Hersteller – Importeure – Device User Facility (z. B. ein Krankenhaus, aber keine(!) Arztpraxis)	– USA: Händler sind in den USA nicht meldepflichtig. Sie müssen aber Aufzeichnungen führen zu Vorkommnissen. – EU: Importeure und Händler in der EU müssen nur melden, wenn Sie Grund zur Annahme (oder auch Gewissheit) haben, dass von den bereitgestellten Produkten eine schwerwiegende Gefahr ausgeht. – USA: Device User Facilities müssen nur Ereignisse melden, die zum Tod geführt haben. Zusätzlich sind jährliche Sammelmeldungen, einschließlich der Fälle von „serious injuries“ gefordert.
Bis wann muss gemeldet werden?	– Schwerwiegendes Vorkommnis: max. 15 Kalendertage – Schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Gesundheit: max. 2 Kalendertage – Tod oder Eintritt einer schwerwiegenden Verschlechterung des Gesundheitszustands: max. 10 Kalendertage – FSCA: Vor Ergreifen der Maßnahme	– MDR reportable event: max. 30 Kalendertage – MDR event which „necessitates remedial action to prevent an unreasonable risk of substantial harm to public health“: max. 5 Kalendertage – Correction/Removal: 10 Arbeitstage nach Ergreifung der Maßnahme	– Die Frist beginnt ab dem Bekanntwerden des Ereignisses. – Die MDR-Fristen sind wesentlich kürzer. – Die FDA unterscheidet bei den Fristen nicht, ob ein Todesfall oder ein „serious injury“ tatsächlich eingetreten ist oder nicht.
Wie muss gemeldet werden?	– Schwerwiegendes Vorkommnis: EUDAMED Vigilance Modul (sobald funktionsfähig) – Trends: EUDAMED Vigilance Module (sobald funktionsfähig) – FSCA: EUDAMED Vigilance Module (sobald funktionsfähig) – Vom Produkt ausgehende schwerwiegende Gefahr: Meldung an die jeweilige nationale zuständige Behörde	– MDR reportable event: elektronisch über das Electronic Submission Gateway (ESG), entweder als Formular oder per Maschine-zu-Maschine-Schnittstelle (HL7 XML per AS2-Gateway) – Correction/Removal: per ESG oder per E-Mail	– EU: Da die EUDAMED aktuell nicht voll funktionsfähig ist, müssen aktuell die nationalen Bestimmungen beachtet werden.
Welche Informationen sind gefordert?	Im EUDAMED Playground finden Sie ein User Guide mit einer Beschreibung der Eingabemasken und der geforderten Informationen.	Siehe Form 3500A. Eine Ausfüllanleitung finden Sie hier.
IMDRF Kategorisierung verlangt?	ja	Nein, eigene Codierung	– USA: Die FDA bietet ein vollständiges Mapping der FDA Codes mit denen des IMDRF.

5. Tipps zur Umsetzung

Die Anforderungen an die Vigilanz-Systeme unterscheiden sich landesspezifisch. Umso wichtiger ist es, dass Sie die Unterschiede und Gemeinsamkeiten kennen. Denn Vigilanz ist immer ein Thema im Audit und wird von den Benannten Stellen und Behörden wie der FDA streng geprüft.

Die folgenden Tipps mögen dazu beitragen, Abweichungen und Warning Letters der FDA zu minimieren.

• Erstellen Sie ein dokumentiertes Verfahren zur Vigilanz. Dies ist eine grundlegende Voraussetzung. Ein fehlendes oder nicht dokumentiertes Verfahren führt mit hoher Wahrscheinlichkeit zu großen Problemen bei einer FDA-Inspektion, bis hin zum Warning Letter.
• Beschreiben Sie in Verfahrens- und Arbeitsanweisungen genau, wer im Fall des Falles was, auf welche Weise und wie schnell erledigen muss. Denken Sie an eine Stellvertreterregelung.
• Versuchen Sie nicht, die Anforderungen der verschiedenen Länder zu kombinieren. Sowohl MDR als auch FDA und weitere Behörden weltweit haben eigene Begriffsdefinitionen, die sie nicht vermischen sollten. Nutzen oder referenzieren Sie daher unbedingt die jeweilige Definition im Gesetz.
• Stellen Sie sicher, dass Sie Begriffe wie „schwerwiegendes Vorkommnis“, „MDR reportable event“, „becoming aware“, „reasonably suggest“, „caused or contributed“ usw. präzise definieren (so wie in den Regularien). Erläutern Sie diese anhand von Beispielen, die für Ihre Produkte spezifisch sind.
• Aufgrund der landesspezifischen Unterschiede empfiehlt es sich, spezifische Arbeitsanweisungen pro Land festzulegen.
• Nutzen Sie Flussdiagramme und Checklisten. Sie sind schneller zu verstehen als lange Texte.
• Dokumentieren Sie sämtliche Kommunikation (auch mündliche) zum Vorkommnis.
• Schulen Sie alle Beteiligten immer wieder. Üben Sie das Meldewesen anhand von konkreten Beispielen.

Geben Sie uns Bescheid, wenn wir Sie beim Aufbau, Verbessern und Überprüfen Ihres Vigilanz-Systems unterstützen können, beispielsweise mit Templates, weiteren Tipps, Schulungen oder Mockup-Audits.

Änderungshistorie

• 2025-02-08: Kapitel 2.b) und daher Überschrift 2.a) eingefügt. Ziel: Missverständnisse zwischen medizinischem Personal und Regulatory Affairs Manager vermeiden
• 2024-02-25: Definition am Artikelanfang eingefügt
• 2024-02-09: Abschnitt zur MDCG 2024-1 ergänzt
• 2023-12-11: Artikel vollständig überarbeitet

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